北京固廢物流有限公司小武基垃圾轉(zhuǎn)運站

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按照習近平總書記關(guān)于“實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”的指示精神，北京市高度重視并大力推進垃圾分類工作。2019年11月27日，市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了關(guān)于修訂《北京市生活垃圾管理條例》的決定，明確了垃圾分類投放的責任主體等關(guān)鍵內(nèi)容，標志著全市垃圾分類步入法制化、科學化、系統(tǒng)化的新階段。

目前，全國各地的垃圾分類工作正處在啟動期，具有“攻堅戰(zhàn)”的性質(zhì)，需要政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，而各地在建設(shè)生活垃圾分類示范片區(qū)時普遍采用了政府購買服務的方式。實踐表明，購買企業(yè)提供的專業(yè)化服務可以推動垃圾分類工作的全面、快速展開，但也帶來了額外的財政負擔。如果政府減少或取消垃圾分類補貼，企業(yè)則難以實現(xiàn)盈利，那么在全民真正養(yǎng)成垃圾分類的習慣之前，垃圾分類工作可能存在一定的難度。

為了破解政府行政成本不斷增加和企業(yè)經(jīng)營模式不可持續(xù)的難題，我們提出了政府引導企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間“全產(chǎn)業(yè)鏈條”的方案：政府在初期為企業(yè)提供垃圾分類補貼；企業(yè)在協(xié)助政府推動垃圾分類工作的同時，積極重構(gòu)、整合和優(yōu)化再生資源回收體系，實現(xiàn)自我“造血”功能，反哺垃圾分類相關(guān)服務，使得政府可以在保證垃圾分類工作效果的前提下，逐步減少以至最終取消垃圾分類補貼。

一、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的意義

垃圾分類是準公共物品，有害垃圾和其他垃圾的收運和處理具有明顯的公益屬性，而再生資源的回收和利用具有明顯的市場屬性。因此，必須通過政府“有形之手”和市場“無形之手”同向發(fā)力，由政府引導企業(yè)實現(xiàn)再生資源回收產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。

更進一步，垃圾分類是一個復雜的社會技術(shù)系統(tǒng)。目前存在的主要問題，一方面是因為參與的利益相關(guān)者之間責權(quán)利不明確，導致垃圾投放、收集、運輸、處理和回收各個環(huán)節(jié)脫節(jié)；另一方面是因為垃圾中有回收價值的部分被個人或小團體拿走，而沒有回收價值的、對環(huán)境有害的部分卻被甩給了政府和社會。

在此背景下，政府引導企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間全產(chǎn)業(yè)鏈條的方案具有重要的意義：

第一，企業(yè)通過收編拾荒者、合并打包站、投資分揀中心等市場化手段重構(gòu)再生資源回收體系，不但可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條上各環(huán)節(jié)責權(quán)利的統(tǒng)一，而且可以把多個主體之間的外部關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系進行規(guī)范，從而減少政府的管理成本；

第二，企業(yè)通過自身的資本、技術(shù)和管理優(yōu)勢對再生資源回收體系進行整合和優(yōu)化，不但可以實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高效率和市場議價權(quán)，而且可以穩(wěn)定地促進生活垃圾的減量化和資源化，改善人民群眾的生活環(huán)境，從而減少政府的社會成本；

第三，企業(yè)通過出售再生資源獲得利潤并反哺為垃圾分類工作提供的各種服務，不但可以實現(xiàn)垃圾分類和資源回收“兩網(wǎng)”之間真正有效的融合，而且可以在垃圾分類補貼退坡的條件下保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，從而減少政府的經(jīng)濟成本。

二、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的理論

嚴格的經(jīng)濟學模型證明，企業(yè)打通垃圾分類和資源回收之間的全產(chǎn)業(yè)鏈條是可行的。同時，該模型也表明，以覆蓋片區(qū)居民戶數(shù)衡量的企業(yè)規(guī)模是決定企業(yè)的垃圾分類服務成本和再生資源回收收益之間能否取得平衡的關(guān)鍵因素之一。以北京市朝陽區(qū)為例，計算結(jié)果表明：在垃圾分類補貼標準為18元/月/戶和居民參與率為80%的前提下，企業(yè)規(guī)模平衡點大致為20萬戶居民。

現(xiàn)實中，即使企業(yè)規(guī)模從一開始就達到了平衡點，政府在一定時期內(nèi)提供垃圾分類補貼也是必要的，一方面是因為居民參與率有一個逐漸增加的過程，另一方面是因為企業(yè)重構(gòu)再生資源回收體系的投入和機械化、信息化、規(guī)范化等手段帶來的規(guī)模效應是隨時間變化的。同樣以朝陽區(qū)為例，當垃圾分類補貼為18元/月/戶、企業(yè)規(guī)模為20萬戶時，假設(shè)第一年的居民參與率為20%，此后逐年增加15%，到第五年達到最大值80%，同時考慮投資、技術(shù)與管理因素對再生資源回收利潤的非線性影響，可以得到企業(yè)再生資源回收業(yè)務五年內(nèi)的實際利潤。然后，將每年的垃圾分類補貼收入減去實際的再生資源回收利潤，可以得到垃圾分類補貼的退坡曲線。結(jié)果表明，政府在第一年投入的垃圾分類補貼可以在接下來四年中逐年減少35%，28%，23%，14%，最終在第五年完全取消。

三、打通全產(chǎn)業(yè)鏈條的實踐

第一種模式是從“上游”到“下游”：由原來從事上游垃圾分類的第三方企業(yè)承擔下游資源回收工作，通過整合拾荒者、去回收層級等方式形成循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。這種模式的優(yōu)點是通過智能回收、“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段與居民小區(qū)高度融合，并能因地制宜采取定點投放、上門收集、巡回收集等多種方式在源頭實現(xiàn)垃圾分類，適用于城市人口密集區(qū)域。

第二種模式是從“下游”到“上游”：由原來從事下游資源回收的第三方企業(yè)承擔上游垃圾分類工作，其中干垃圾采取上門全品類回收的方式，濕垃圾采取定時定點交投與定制化小桶流動收集相結(jié)合的模式。這種模式的優(yōu)點是源頭分類簡單，并能緊密結(jié)合再生資源生產(chǎn)企業(yè)的需求對干垃圾進行精細化分類，適用于商品房、回遷房、以及商場、學校、寫字樓、機關(guān)事業(yè)單位。

第三種模式是從“中游”到“兩端”：由原來從事中游垃圾收運的環(huán)衛(wèi)中心成立第三方企業(yè)，同時承擔上游垃圾分類和下游資源回收的工作。基于“大環(huán)衛(wèi)”的理念，這種模式發(fā)揮了環(huán)衛(wèi)一體化的優(yōu)勢，可為城鄉(xiāng)地區(qū)提供高效、均質(zhì)的服務——一方面，環(huán)衛(wèi)中心的保潔人員可向居民小區(qū)和社會單位延伸，打通環(huán)境治理的“最后一公里”；另一方面，環(huán)衛(wèi)中心的運輸車輛可向再生資源分揀中心和垃圾無害化處理設(shè)施延伸，實現(xiàn)物質(zhì)和能量的回收利用。

隨著垃圾分類的深入開展，全產(chǎn)業(yè)鏈條的內(nèi)涵也應該發(fā)生相應的變化：

近期，主要圍繞垃圾管理的全生命周期，包括上游的分類投放環(huán)節(jié)、中游的分類收運環(huán)節(jié)、下游的分類處理環(huán)節(jié)。企業(yè)可根據(jù)自身的比較優(yōu)勢，結(jié)合服務區(qū)域的特點，采用上述三種模式之一打通全產(chǎn)業(yè)鏈條，促進以“減量化、再利用、資源化”為原則的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

中期，可以按照“污染者付費”的原則，將內(nèi)涵擴大到產(chǎn)品的消費環(huán)節(jié)。一方面，倡導綠色消費，在產(chǎn)品的使用過程中考慮節(jié)約資源和便于回收，促進垃圾的源頭減量；另一方面，建立生活垃圾處理收費制度，以經(jīng)濟杠桿促進垃圾的減量化和資源化，同時反哺垃圾分類和處理的成本。

遠期，可以按照“生產(chǎn)者責任延伸”的原則，將內(nèi)涵進一步擴大到產(chǎn)品及其包裝的生產(chǎn)、運輸和銷售環(huán)節(jié)。一方面，倡導綠色生產(chǎn)，在產(chǎn)品的設(shè)計、選材、生產(chǎn)過程中考慮節(jié)約資源和便于回收，促進垃圾的源頭減量；另一方面，制定垃圾稅費制度，以市場手段促進垃圾的減量化和資源化，同時反哺垃圾分類和處理的成本。

美國麻省理工學院博士，北京市特聘專家 馮文