按照世界各國經(jīng)濟發(fā)展的普遍規律，導致區域發(fā)展不協(xié)調、區域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距擴大的原因，或者說(shuō)對區域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距的增加值貢獻率較大的因子通常是：具有發(fā)展優(yōu)勢的區域超常規的快速發(fā)展，“一部分地區先富起來(lái)”。我國同其他國家不同的是，存在與優(yōu)勢地區對差距增量貢獻較大相并列的另一個(gè)原因，即相對貧困地區分布較廣、相對貧困地區的人口占比過(guò)高，由此導致我國區域經(jīng)濟發(fā)展水平差距是相同發(fā)展階段各國中數值偏大的。大多數國家人均經(jīng)濟收入的分布曲線(xiàn)呈正態(tài)分布，處于人均收入平均水平高低各?20%?區間的人口占比一般可達到?80%以上，平均收入?75%?之下或?175%?之上的相對貧困與相對富裕的人口占比都很少。我國則不然，即使絕對貧困人口隨著(zhù)各個(gè)發(fā)展階段的標準變化有所變化并持續減少，但我國相對貧困人口的占比仍比較穩定，40?年來(lái)相對貧困人口的絕對數量在?2?億—3?億人的規模。相對貧困人口中的絕對貧困人口的占比一直在發(fā)生變化——早期的相對貧困與絕對貧困人數大體相當，當前絕對貧困人口正在逐步趨零。顯然，研究相對貧困問(wèn)題更具有長(cháng)期價(jià)值，不僅對揭示人口貧困化和區域協(xié)調發(fā)展的特征及規律有著(zhù)重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，而且對國家制定不同發(fā)展階段的區域協(xié)調發(fā)展戰略有著(zhù)重要的政策價(jià)值。
在國內，中國科學(xué)院區域可持續發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗室樊杰研究團隊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“樊杰團隊”）是最早研究中國相對貧困地區可持續發(fā)展問(wèn)題的。2004—2005?年，在承擔“區域可持續發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”科技攻關(guān)項目課題五——“欠發(fā)達地區實(shí)現可持續發(fā)展的模式和政策研究”的研究任務(wù)時(shí)，該團隊首次引入“相對貧困”的概念，并開(kāi)展探索性研究。2004?年，樊杰團隊同國家有關(guān)部門(mén)聯(lián)合主持開(kāi)展了國家“十一五”發(fā)展規劃前期研究項目“我國欠發(fā)達地區區域經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展研究”，采用相對貧困地區的概念，對我國分類(lèi)扶貧和推動(dòng)欠發(fā)達地區可持續發(fā)展進(jìn)行了政策研究，為國家“十一五”發(fā)展規劃制定提供科學(xué)依據。2011?年?5?月，國家扶貧主管部門(mén)邀請樊杰與中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所徐勇一起確定集中連片特困地區的地域范圍。他們借助主體功能區劃的成果和相對貧困地區研究的成果，在有關(guān)部門(mén)對絕對貧困分布研究成果的基礎上，為圓滿(mǎn)完成此后采用的?14?個(gè)集中連片特困地區方案作出了實(shí)質(zhì)性貢獻。2015?年，樊杰團隊又通過(guò)近?10?年來(lái)相對貧困地區變化以及變化成因的研究，為有關(guān)部門(mén)提交了政策研究報告——《進(jìn)一步完善集中連片和精準扶貧方式、按地域類(lèi)型實(shí)施差別化扶貧政策》，相對貧困地區的概念和我國相對貧困的特點(diǎn)，受到相關(guān)部門(mén)關(guān)注，使我國在脫貧攻堅戰還未取得最后勝利、尚未全面徹底解決我國絕對貧困問(wèn)題之前，就已經(jīng)開(kāi)始前瞻性謀劃?2020?年后如何應對相對貧困問(wèn)題的政策。
從引入相對貧困概念，開(kāi)啟中國相對貧困研究，到集中連片貧困區劃定、國家前瞻性關(guān)注相對貧困地區的政策應對，樊杰團隊的成果對相對貧困研究作出了學(xué)術(shù)和應用貢獻。本文在系統回顧樊杰團隊關(guān)于中國相對貧困研究進(jìn)展的基礎上，著(zhù)重探討了當前相對貧困地區的分布特征、地域類(lèi)型基礎與相關(guān)政策建議，為我國在全面打贏(yíng)脫貧攻堅戰、開(kāi)啟現代化建設新征程中，科學(xué)應對相對貧困問(wèn)題提供參考和依據。
相對貧困地區可持續發(fā)展研究進(jìn)展
與?20?世紀?60—70?年代可持續發(fā)展理念的形成同步，區域發(fā)展理論在此時(shí)期開(kāi)始發(fā)展，并從區域經(jīng)濟增長(cháng)拓展到在增長(cháng)基礎上謀求社會(huì )經(jīng)濟結構的變化和人民生活質(zhì)量的改善。由此，對于貧困問(wèn)題的研究，也就從收入貧困和人力貧困的成因上，以及解決貧困的“唯工業(yè)化”“唯資本化”途徑上，拓展到“權利貧困”和“能力貧困”等更廣泛的范疇；減貧途徑也隨之拓展到如何保障貧困人口擁有一定的物質(zhì)資源和社會(huì )資源，以及如何使貧困人口有能力利用其擁有的資源來(lái)實(shí)現自己的生活目標。而真正把貧困研究納入可持續發(fā)展研究框架之中，是從人們對人口-資源環(huán)境-貧困之間關(guān)系的科學(xué)理解開(kāi)始的。特別是從微觀(guān)視角建立的農戶(hù)可持續生計分析框架，比較全面地闡釋了貧困成因、貧困解決策略、貧困化過(guò)程及其效果和影響等重大關(guān)系問(wèn)題。參考聯(lián)合國相對貧困標準，將微觀(guān)可持續生計模型擴充為宏觀(guān)的欠發(fā)達地區——相對貧困地區可持續發(fā)展分析框架，從區域致貧因子對貧困類(lèi)型區劃分，探討分類(lèi)的脫貧解決策略；再通過(guò)連續?20?年跟蹤研究揭示貧困化——相對貧困情況變化過(guò)程，辨識扶貧效果及其對自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì )進(jìn)步的影響，從而為國家長(cháng)久扶貧戰略的制定和扶貧政策的實(shí)施提供科學(xué)依據。
首次采用“相對貧困”概念開(kāi)展區域可持續發(fā)展的科技攻關(guān)項目研究
早在“十五”期間（2001—2005?年），為了進(jìn)一步加強我國可持續發(fā)展戰略決策的科學(xué)基礎，帶動(dòng)地方可持續發(fā)展戰略實(shí)施和能力建設，科學(xué)技術(shù)部啟動(dòng)了“區域可持續發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”科技攻關(guān)項目（2004—2005?年），樊杰團隊承擔其中的課題五“欠發(fā)達地區實(shí)現可持續發(fā)展的模式和政策研究”。在項目建議書(shū)中，樊杰團隊明確提出，欠發(fā)達地區是我國區域發(fā)展的一種重要類(lèi)型區。我國欠發(fā)達地區分布范圍廣，在全國所占的人口比重也比較高，通常又是具有全國意義的生態(tài)資源富集區，自然基礎與人類(lèi)發(fā)展的矛盾沖突尖銳。因此，我國能否按期實(shí)現全面建設小康社會(huì )目標、有效實(shí)施可持續發(fā)展的戰略國策，欠發(fā)達地區的可持續發(fā)展狀態(tài)將起到關(guān)鍵的作用。同時(shí)，考慮到我國的發(fā)展越來(lái)越受到全世界的關(guān)注，我國欠發(fā)達地區的可持續發(fā)展必然會(huì )受到全球化的影響。因此，從研究的角度，選擇與國際研究方法具有可比性，且便于能夠在較長(cháng)的歷史時(shí)期對貧困問(wèn)題開(kāi)展持續研究，而提出“相對貧困”的概念，作為研究我國欠發(fā)達地區的對象區。
研究?jì)热莘譃?4?個(gè)部分：診斷我國欠發(fā)達地區可持續發(fā)展現狀與現行政策的實(shí)施效果；劃分并解剖我國欠發(fā)達地區可持續發(fā)展的區域類(lèi)型；研制符合我國欠發(fā)達地區現階段要求的可持續發(fā)展模式；設計促進(jìn)欠發(fā)達地區可持續發(fā)展的政策體系。
綜合研究發(fā)現，2000?年，人均收入低于全國平均水平?60%?的縣級行政區被定義為相對貧困地區（全國共有?795?個(gè)）。采用熱量、水源、交通、食物、資金、生態(tài)?6?大類(lèi)限制因子，可將我國相對貧困地區劃分為?3?個(gè)一級區和?11?個(gè)二級區（表?1?和圖?1）。
結合可持續發(fā)展條件分析和典型區（黃土高原丘陵溝壑區的延安市和西南石灰巖區的昭通市）農戶(hù)層面的微觀(guān)研究，提出了我國欠發(fā)達地區可持續發(fā)展的區域模式，即：①以區域外生態(tài)移民為主要方式的發(fā)展模式；②以生態(tài)保護為主、適度集中的發(fā)展模式；③國家扶持進(jìn)行基礎設施建設、改善發(fā)展條件的區域模式；④?chē)曳龀趾驮鰪娮陨戆l(fā)展能力相結合的發(fā)展模式。
助推相對貧困地區成為我國促進(jìn)欠發(fā)達地區可持續發(fā)展政策制定的重要類(lèi)型區
扶貧領(lǐng)域的觀(guān)念變化對制定扶貧戰略、實(shí)施區域政策產(chǎn)生了重大影響。進(jìn)入?21?世紀，我國扶貧觀(guān)發(fā)生了?3?個(gè)方面的顯著(zhù)變化：以人的發(fā)展為中心的發(fā)展觀(guān)，取代以物為中心的增長(cháng)觀(guān)；發(fā)展從局限于對進(jìn)步、改善的關(guān)注，擴大到對發(fā)展所引起問(wèn)題和代價(jià)的重視；從對歐美模式的效仿到追求自主發(fā)展的觀(guān)念轉變，特別是關(guān)注中國特色的扶貧模式創(chuàng )新。這些發(fā)展觀(guān)念的變化，引起相對貧困的扶持問(wèn)題提升到相對貧困地區可持續發(fā)展的綜合研究。在編制“十一五”發(fā)展規劃之前，國家有關(guān)部門(mén)設立前期研究項目，由樊杰團隊與部門(mén)的工作班子合作，開(kāi)展“欠發(fā)達地區可持續發(fā)展的模式與政策研究”，為國家編制“十一五”發(fā)展規劃和出臺重大扶貧政策提供依據。樊杰團隊依然采用相對貧困地區作為研究對象，把相對貧困地區格局的演變過(guò)程作為分析重點(diǎn)，從變化中闡釋致貧因子的改變，評價(jià)已實(shí)施扶貧政策的效果，提出未來(lái)政策框架和戰略建議。
研究發(fā)現，我國相對貧困地區的空間格局呈現出明顯的變化趨勢，主要是：從農村中低收入群體進(jìn)一步向中西部交通閉塞的偏遠地區集中，包括中西部邊界地區、偏遠高原和交通閉塞的山地、草原、沙漠等地區，且呈現出“西多東少、南多北少”的特征；農村貧困人口向中西部生態(tài)環(huán)境脆弱、人地關(guān)系矛盾突出的山區集中；民族地區在我國欠發(fā)達地區中的比重增加。導致這種變化趨勢的原因是：自然條件和地理位置發(fā)揮了基礎性作用；改革開(kāi)放初期由沿海到內陸的對外開(kāi)放和市場(chǎng)化進(jìn)程發(fā)揮了增強作用；落后的文化和匱乏的知識使欠發(fā)達地區在每一輪的區域競爭中處于劣勢地位。這種分布趨勢必然使剩余貧困人口生活的自然環(huán)境越來(lái)越惡劣，貧困地區人口遷移受到更大的制約，貧困地區形成自主的經(jīng)濟發(fā)展能力面臨挑戰更大。因此，必須在體制機制上進(jìn)行重大突破和創(chuàng )新，建立與我國相對貧困地區適應的扶貧新戰略、新政策。在全面系統評價(jià)國內外扶貧政策變化和效果的基礎上，按照當時(shí)全面建設小康社會(huì )的要求，結合當時(shí)正在開(kāi)展的國家科技攻關(guān)項目對欠發(fā)達地區分類(lèi)評價(jià)的中間成果，對?11?個(gè)二級區的生態(tài)環(huán)境脆弱程度、社會(huì )經(jīng)濟制約程度評價(jià)，并集成為綜合潛能評價(jià)成果（圖?2），結果顯示青藏高寒大區的限制因子較多，其?3?個(gè)二級區綜合指數均高于?3。
在此基礎上，提出了“十一五”及更長(cháng)時(shí)期我國扶持相對貧困地區的戰略要點(diǎn)：以改善人民生活水平為目標的“富民”開(kāi)發(fā)；經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調發(fā)展，經(jīng)濟與社會(huì )（文化）協(xié)調發(fā)展；強調對內、對外同步“雙向”開(kāi)放；逐步加大對欠發(fā)達地區的投資力度、提高資金使用效率；推動(dòng)貧困地區人力資源開(kāi)發(fā)。進(jìn)而按照?3?個(gè)一級區和?11?個(gè)二級區，提出各區戰略任務(wù)，將上述戰略分別落地。
為打贏(yíng)脫貧攻堅戰前瞻部署扶持相對貧困地區發(fā)展的持久戰提供科學(xué)依據
2015?年前后?2?年，中國科學(xué)院組織開(kāi)展了“中國區域發(fā)展差距：評估與調控”重點(diǎn)項目研究，由樊杰團隊與新疆、成都、長(cháng)春、南京的中國科學(xué)院院屬單位合作完成。當時(shí)國家正在交織開(kāi)展集中連片扶貧與精準扶貧到戶(hù)，兩種模式如何融合以及長(cháng)遠看如何建立長(cháng)效的扶貧機制，成為國家政策關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。應中央有關(guān)部門(mén)要求，按照資源環(huán)境承載能力和區域發(fā)展綜合潛力劃分相對貧困地區類(lèi)型、開(kāi)展深化扶貧體制機制改革、對不同貧困區域采取差別化和有針對性的扶貧政策等進(jìn)行研究。
研究認為：我國相對貧困的人口規模將長(cháng)期維持在?2?億多人，這一數據同我國1978年絕對貧困人口規模相當；我國扶貧已從解決貧困人口和家庭的溫飽問(wèn)題，轉為解決欠發(fā)達地區的區域發(fā)展問(wèn)題；我國貧困地區集中分布在三級階梯的過(guò)渡帶、新疆南疆和青藏高原（圖?3）的基本格局長(cháng)期沒(méi)有改變。因此，應根據貧困地區的綜合承載能力和發(fā)展潛力制定差別化的區域扶貧戰略。
研究發(fā)現，我國相對貧困地區存在著(zhù)有發(fā)展條件和不具備發(fā)展條件等區域類(lèi)型。其中，能夠比較清晰界定的不具備發(fā)展條件的類(lèi)型，共?115?個(gè)縣，人口約?2?000?萬(wàn)人；有條件發(fā)展的類(lèi)型，包括?235?個(gè)縣，總人口約?9?000?萬(wàn)人。由此推導的政策建議如下。
（1）對有發(fā)展條件的貧困地區，應著(zhù)力創(chuàng )新體制機制，實(shí)現資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉換。包括：①以自然資產(chǎn)確權為基礎，通過(guò)資產(chǎn)入股分紅給貧困人口創(chuàng )造穩定收益的渠道；②將生態(tài)產(chǎn)品納入生態(tài)文明框架下的經(jīng)濟核算體系，把生態(tài)保護和建設打造成為貧困地區的支柱產(chǎn)業(yè)和貧困人口收入的主渠道；③將科技扶貧作為科技創(chuàng )新驅動(dòng)貧困地區跨越式發(fā)展的根本途徑，構筑具有地方特色的綠色經(jīng)濟體系；④探索貧困地區產(chǎn)城融合、城鄉統籌的合理路徑，建構貧困地區新型城鎮化的特色模式。
（2）對不具備發(fā)展條件的貧困地區，應在卸載減負的同時(shí)，提升基本公共服務(wù)與生態(tài)質(zhì)量水平。包括：①以提高遷出能力和就業(yè)能力為導向，加強貧困青少年的專(zhuān)業(yè)技能培訓和基礎教育；②采用“適度集中+流動(dòng)服務(wù)”“設施固定+人員輪換”等方式扶持，把改善民生質(zhì)量落在實(shí)處；③率先實(shí)施生態(tài)補償到人的新機制，探索生態(tài)承載能力許可條件下的資源開(kāi)發(fā)利用新途徑。
相對貧困地區新近變化與分布現狀特征
按照?2011?年確定的農民年人均純收入?2?300?元（2010?年不變價(jià)）的國家扶貧標準，我國絕對貧困人口從?2012?年底的?9?899?萬(wàn)人減少到?2019?年底的?551?萬(wàn)人，絕對貧困發(fā)生率也由?10.2%?下降到?0.6%，連續?7?年每年減貧?1?000?萬(wàn)人以上。可見(jiàn)，實(shí)施精準扶貧戰略以來(lái)，中國反貧困事業(yè)取得歷史性突破。當然，這并不意味著(zhù)我國貧困問(wèn)題的終結，未來(lái)以解決相對貧困為主的反貧困持久戰仍將繼續。
人口規模：長(cháng)期維持在?2?億人左右
解決溫飽問(wèn)題、消除絕對貧困通常是在一定時(shí)期內可以實(shí)現的目標，但解決相對貧困問(wèn)題則具有長(cháng)期性、艱巨性及復雜性。對歐盟提出的人均國民收入低于均值?75%?的區域視為相對貧困地區的標準略做調整，將全國農民年人均純收入（2013?年后調整為農村常住居民年人均可支配收入）作為基準值劃定相對貧困地區。2000—2018?年相對貧困地區的劃分結果顯示，我國相對貧困地區的人口規模將長(cháng)期維持在?2?億人左右。2000?年、2010?年和?2018?年的相對貧困地區常住人口總量依次為?2.58?億、2.35?億和?1.87億，中部和西部板塊的份額穩定在九成，占相對貧困人口總量的比重依次為?89.83%、90.25%?和?88.40%（表?2）。從各省份的相對貧困發(fā)生率（相對貧困地區人口占總人口比重）上看，甘肅、貴州、云南、陜西、山西不僅相對貧困發(fā)生率高（>30%），而且相對貧困人口規模均大于?1?000?萬(wàn)人；此外，青海、西藏、寧夏、新疆等西部省份的相對貧困發(fā)生率也都在?30%?以上（圖?4）。
時(shí)空特征：集中分布基本格局沒(méi)有改變
2000?年以來(lái)，我國相對貧困縣域的空間分布集中、空間結構穩定的基本格局沒(méi)有改變（圖?5）。盡管相對貧困縣域數量由?2000?年的?799?個(gè)（圖?5a）減少至?2018?年的?610?個(gè)（圖?5b），但縣域空間分布的位置高度穩定。相對貧困縣域的變化類(lèi)型識別②發(fā)現：①我國穩定型相對貧困縣域?471?個(gè)，占?2018?年相對貧困縣域總數的?77.21%，集中連片分布于大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、秦巴山區、云貴高原區、西北深石山區等山地丘陵地貌區。②新增型相對貧困縣域數量?108?個(gè)，占相對貧困縣域總數的?17.7%，離散分布于穩定型相對貧困縣域周?chē)＂?000?年以來(lái)，消除型相對貧困縣域，主要分布于遼寧、內蒙古東部、安徽、湖北東部、廣西南部等東部沿海和低山丘陵地區；而在鄰近成渝、環(huán)渤海、珠三角、長(cháng)三角等地區的部分中部或西部縣區，對外承接城市群的輻射帶動(dòng)，對內借助特色旅游、工礦產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、特色農業(yè)生產(chǎn)等資源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相對貧困地區的空間分布范圍局部收縮。④5.08%?的反復型相對貧困縣域，均分布在?14?個(gè)集中連片區范圍內、位于一二級階梯的過(guò)渡地帶，該類(lèi)型也體現出相對貧困地區脫貧后返貧的波動(dòng)性和脫貧的長(cháng)期性。
相對貧困地區可持續發(fā)展的地域類(lèi)型基礎
地域功能：以生態(tài)服務(wù)功能為主體
我國相對貧困地區以山地丘陵地貌為主，與青藏高原生態(tài)屏障、北方防沙帶、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和南方丘陵山地帶在空間上高度重合，是全國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰略格局的主要空間載體。如表?3?和圖?6?所示，在各類(lèi)主體功能區中，重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域數量最多、分布最廣，354?個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區縣域總面積?2.202?1×106?km2，占相對貧困地區總面積的?77.06%。這些重點(diǎn)生態(tài)功能區包括了大小興安嶺、三江源、甘南地區、祁連山、南嶺山地、黃土高原、大別山區、桂黔滇喀斯特石漠化區、渾善達克沙漠、川滇森林及生物多樣性區、秦巴生物多樣性區、武陵山區、藏東南高原邊緣、藏西北羌塘高原等生態(tài)功能區，涵蓋了水源涵養、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護?4?種類(lèi)型。以生態(tài)服務(wù)功能為主體的地域功能屬性，決定了相對貧困地區不具備開(kāi)展大規模人口集聚和高強度工業(yè)化開(kāi)發(fā)的條件。2018?年，在相對貧困地區的重點(diǎn)生態(tài)功能區內，人口規模仍然高達?9?182.95?萬(wàn)人，占相對貧困地區常住人口總量的?49.76%。人口基數大導致各類(lèi)生產(chǎn)、生活活動(dòng)對自然環(huán)境的擾動(dòng)持續存在，高強度非主體功能的開(kāi)發(fā)行為勢必對生態(tài)保護主體功能造成影響，同時(shí)加劇自然承載力超載。
此外，相對貧困地區內還零散分布了以城市化地區和農產(chǎn)品主產(chǎn)區為主體功能定位的縣域，占相對貧困地區土地總面積的?7.31%?和?32.36%，常住人口總量的?13.29%?和?36.96%。這反映出由于相對貧困地區遠離江河主流、干流和流域下游低平地，以及遠離社會(huì )經(jīng)濟較先進(jìn)的區域性中心城市，這種邊緣性和封閉性阻礙了區外物質(zhì)與能量輸入，區內資源環(huán)境承載潛力有限。值得注意的是，2018?年相對貧困地區內的城市化地區人均?GDP?為?31?338?元，為農產(chǎn)品主產(chǎn)區的?1.32?倍、重點(diǎn)生態(tài)功能區的?1.26?倍，遠低于全國尺度城市化地區較農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)區的倍數（2—5?倍）。由此表明，相對貧困地區自身經(jīng)濟增長(cháng)乏力、輻射帶動(dòng)作用偏弱，在其內部培育形成對重點(diǎn)生態(tài)功能區超載人口的經(jīng)濟和社會(huì )拉力并不現實(shí)，需要全局謀劃跨區域先富帶后富的新格局，依托城市群、都市圈、鄰近中心城市發(fā)展，引導相對貧困地區人口及發(fā)展要素的合理流動(dòng)。
自然承載力約束：有發(fā)展條件地區和不具備發(fā)展條件地區并存
單要素評價(jià)
對?2018?年相對貧困縣域的水土資源、生態(tài)重要性和生態(tài)系統脆弱性進(jìn)行要素與綜合約束程度識別，從要素評價(jià)結果來(lái)看（圖?7）：土地資源要素的約束區域（即可利用土地資源潛力一般及以下等級區）主要分布于青藏高原、豫鄂湘贛、滇黔桂等地區；水資源要素的約束區域（即可利用水資源潛力為一般及以下等級區）集中成片分布于黃土高原、東北平原、河西走廊等地區；生態(tài)要素的約束區域（即生態(tài)重要性和生態(tài)系統脆弱性為中度及以上等級區）集中分布在新疆南部、青藏高原、黃土高原和云貴高原等地區。
要素空間匹配
從要素空間匹配來(lái)看，太行山區、秦嶺山地等地區呈土地—水資源約束，青藏高原、云貴高原及南方丘陵區呈土地—生態(tài)約束，黃土高原為生態(tài)—水資源約束。相對貧困地區以山地丘陵為主的地貌結構，自然承載力的約束性要素類(lèi)型多樣且具有共軛性，支撐性要素空間匹配程度偏低，從而導致不具備發(fā)展條件的地區存在（圖?8）。
（1）不具備發(fā)展條件的地區受到自然承載力強約束。由于自然地理環(huán)境極端惡劣或生態(tài)功能非常重要，自然承載力難以改善，在解決溫飽問(wèn)題之后，該類(lèi)型區即不再具備發(fā)展的基本條件和動(dòng)力。該類(lèi)型縣域共?250?個(gè)，土地面積?1.372?1×106 km2，合計常住人口為?7?883.12?萬(wàn)，占相對貧困地區總人口的?42.17%，集中分布于青藏高原、六盤(pán)山區、橫斷山區、烏蒙山區、羅霄山區等。
（2）相對貧困地區也存在自然承載力中等或弱約束、具備一定發(fā)展條件的地區。該類(lèi)型區往往受生態(tài)條件限制較小，擁有一定的水土開(kāi)發(fā)潛力，礦產(chǎn)資源和生物資源也較為豐富。該類(lèi)型區縣域共?360?個(gè)，土地面積?1.583?2×106 km2，常住人口?1.08?億人，占相對貧困地區總人口的?57.83%，主要分布于大小興安嶺東北部、秦巴山區、燕山—太行山區、滇黔桂喀斯特地區等。在維系自然承載力穩定的前提下，可在該類(lèi)型區創(chuàng )新扶貧工作體制機制，在政策制定中體現出地區資源優(yōu)勢的價(jià)值，實(shí)現資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉換，推動(dòng)地方經(jīng)濟和民生質(zhì)量有效提升。
更高起點(diǎn)推動(dòng)相對貧困地區同步實(shí)現現代化的時(shí)代背景
2020?年后，相對貧困地區所處的時(shí)代背景同西部大開(kāi)發(fā)、推進(jìn)脫貧攻堅時(shí)發(fā)生了重大變化，其發(fā)展條件和發(fā)展機遇呈現如下新局面。
（1）戰略地位和區位條件發(fā)生了根本性改變。從全球戰略格局，特別是從“一帶一路”發(fā)展對全球格局改變的作用而言、從國家安全角度而言，相對貧困地區的戰略地位、戰略區位已經(jīng)明顯改變，成為我國推進(jìn)國家安全和重構全球戰略格局，特別是發(fā)揮“一帶一路”愿景在重構全球戰略格局中關(guān)鍵作用的前沿地帶、關(guān)鍵地區。相對貧困地區以往因地理位置處于內陸而邊緣化，在我國對外開(kāi)放戰略布局中處于尾端，而目前其戰略地位得到了顯著(zhù)提升，這成為更高起點(diǎn)推動(dòng)相對貧困地區同步實(shí)現現代化的一個(gè)重要前提。
（2）生態(tài)建設改善了相對貧困地區生態(tài)環(huán)境基礎。2000?年以來(lái)，防沙治沙工程、天然林保護、退耕還林還草等重大生態(tài)保護工程實(shí)施，生態(tài)移民安置、生態(tài)補償轉移支付資金配套，使相對貧困地區的生態(tài)環(huán)境狀況得到明顯改善。2004—2018?年相對貧困地區所處西部地區累計造林總面積為?4?664?萬(wàn)公頃，占全國的?54.4%；森林面積從?9?864?萬(wàn)公頃增加到?13?292?萬(wàn)公頃，森林覆蓋率相應地從?14.5%?提升至?19.4%。更為重要的是，我國在生態(tài)環(huán)境保護制度方面取得重大進(jìn)展，以及包括礦產(chǎn)綠色開(kāi)發(fā)在內的綠色生產(chǎn)技術(shù)和工藝取得的長(cháng)足進(jìn)步，都為相對貧困地區能夠立足大保護基礎上、探索綠色發(fā)展路徑提供了自然基礎、管理制度和生產(chǎn)技術(shù)方面的重要保障。
（3）基礎設施建設改變了相對貧困地區的投資營(yíng)商環(huán)境。除了交通、水利、能源等一般基礎設施建設外，我國目前已完成了青藏鐵路、西氣東輸、西電東送和多條高鐵建設，相對貧困地區周邊已逐步形成完備的公路和鐵路網(wǎng)絡(luò )。2000—2018?年，西部地區鐵路營(yíng)業(yè)里程從?2.2?萬(wàn)公里增加到?5.29?萬(wàn)公里，占全國比重從?37.5%?提升到?40.1%；公路里程從?55.39?萬(wàn)公里增加到?199.15?萬(wàn)公里；最為顯著(zhù)的是高速公路發(fā)展，從?0.36?萬(wàn)公里增加到?5.36?萬(wàn)公里，占全國比重從?22.0%?提升到?37.6%。
相對貧困地區可持續發(fā)展戰略選擇與政策前瞻
按照實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標、全面建設社會(huì )主義現代化的國家戰略部署，相對貧困地區也需要同全國一致、同步實(shí)現現代化目標。結合相對貧困的長(cháng)期性、艱巨性和復雜性特征，通過(guò)系統實(shí)施立足自然承載力和主體功能定位的差別化反貧困戰略，到?2035?年全國基本實(shí)現社會(huì )主義現代化之際，在絕對貧困人口的返貧風(fēng)險徹底消除基礎上，實(shí)現相對貧困人口規模和相對貧困地區范圍均縮減至?2020?年的50%以上；到?2050?年，建成富強民主文明和諧美麗的社會(huì )主義現代化強國之際，相對貧困人口規模比?2035?年再縮減?50%?以上，區域尺度的相對貧困地區將全面消除。
全局視角開(kāi)展人地系統優(yōu)化調控和空間治理，穩筑國家國防安全、生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、社會(huì )安全防線(xiàn)
相對貧困地區在總體脆弱的自然承載力本底上，疊加人口持續增加、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、設施支撐不足、市場(chǎng)體系建設滯后、自我發(fā)展能力偏低，以及老、少、邊、窮等經(jīng)濟和社會(huì )因素，已成為多種區域屬性綜合的、具有人地關(guān)系典型特征的關(guān)鍵區域（critical region），同時(shí)也是各類(lèi)區域發(fā)展問(wèn)題疊加、人地關(guān)系總體處于緊張狀態(tài)的弱勢區域（weak region）和問(wèn)題區域（problem region）。如圖?9?所示，相對貧困地區在自然屬性方面包括高山丘陵區（mountain areas）、生態(tài)重要區（ecologically important areas）、生態(tài)脆弱區（vulnerable ecology areas）等；在經(jīng)濟屬性上包括農業(yè)地區（agriculture areas）、牧業(yè)地區（livestock areas）、能礦開(kāi)發(fā)地區（resource areas）等；在社會(huì )和地緣屬性上包括民族地區（nationality areas）、革命老區（old revolutionary base areas）和邊疆地區（border areas）等。
從多維屬性、地域功能及發(fā)展現實(shí)?3?個(gè)方面研究發(fā)現，相對貧困地區人地系統的整體可持續性弱，主要表現在人口壓力過(guò)大、局部生態(tài)脆弱性加劇、生態(tài)服務(wù)功能與質(zhì)量退化、自我發(fā)展能力嚴重不足，需要通過(guò)外部扶持和加大投入，并站在全局視角開(kāi)展人地系統優(yōu)化調控和空間治理，最終實(shí)現相對貧困地區人口與經(jīng)濟的空間均衡、人口經(jīng)濟與地域功能適宜性的空間均衡、區域發(fā)展數量增長(cháng)與質(zhì)量增長(cháng)的空間均衡。為此，應著(zhù)重從以下?3?方面著(zhù)手實(shí)施全局優(yōu)化調控：引導城鄉、工農等多元化、多維度人口就業(yè)和要素對流，維系生態(tài)—社會(huì )—經(jīng)濟綜合效益均衡；強化東西、內外等多方向多尺度開(kāi)發(fā)保護格局優(yōu)化升級，完善形成新時(shí)期跨區域互動(dòng)的國土空間開(kāi)發(fā)基本骨架；立足區域綜合承載力客觀(guān)條件，重塑城鄉互動(dòng)與等值發(fā)展新面貌。
有發(fā)展條件的相對貧困地區：通過(guò)機制創(chuàng )新將資源和生態(tài)的比較優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，破解“路徑依賴(lài)”下的代際轉移和“馬太效應”下的區際剝脫
有發(fā)展條件的相對貧困地區往往自然地理環(huán)境條件相對優(yōu)越，能源和礦產(chǎn)資源、農牧業(yè)和生物資源、自然和文化旅游資源較為豐富。這類(lèi)地區的相對貧困在某種意義上說(shuō)是體制性貧困或階段性貧困，隨著(zhù)科技進(jìn)步和國內居民消費向較高層次轉換，發(fā)展朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎和資源稟賦將得到發(fā)揮。通過(guò)創(chuàng )新扶貧體制機制，比較優(yōu)勢將有條件轉換為帶動(dòng)當地經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢。
該類(lèi)地區未來(lái)的政策導向是：以自然資產(chǎn)確權為基礎，創(chuàng )造具備穩定收益和長(cháng)效帶動(dòng)力的資源轉換機制；以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化為抓手，將守護生態(tài)本底作為相對貧困地區的支柱產(chǎn)業(yè)和相對貧困人口的增收主渠道；以科技創(chuàng )新和現代管理為杠桿，撬動(dòng)以生物制藥產(chǎn)業(yè)鏈為先導的綠色經(jīng)濟體系。
不具備發(fā)展條件的相對貧困地區：穩步推動(dòng)自然承載力卸載減負和山水林田湖草系統治理的同時(shí)，綜合提升基本公共服務(wù)均等化水平
不具備發(fā)展條件的相對貧困地區通常是處于自然條件惡劣、資源相對貧瘠、人地關(guān)系緊張的弱勢區域，就地脫貧難度較大。因此，一方面，以解決人口超載問(wèn)題為重點(diǎn)，給當地自然承載力卸載減負；有序引導人口外遷，實(shí)現易地發(fā)展；實(shí)施山水林田湖草系統治理，降低生態(tài)壓力的同時(shí)，促進(jìn)生態(tài)系統穩定并良性演化。另一方面，通過(guò)生態(tài)補償、公共服務(wù)均等化、社會(huì )保障等系列特殊政策配套，建設自然秀美、和諧國土的同時(shí)，提高當地居民民生質(zhì)量。
該類(lèi)地區未來(lái)的政策導向是：以提高遷出能力和就業(yè)能力為導向，形成面向相對貧困人口的更加公平、更有質(zhì)量的基礎教育和專(zhuān)業(yè)技能培訓體系；整合各方資源并形成合力，形成集中式、分布式、流動(dòng)式相結合普惠便捷的基礎設施和公共服務(wù)保障體系；探索實(shí)施生態(tài)補償到人的新機制，探索自然承載力許可條件下低擾動(dòng)的資源開(kāi)發(fā)利用新途徑。
（樊杰 ：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院；周侃、伍健雄：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所；《中國科學(xué)院院刊》供稿）